Standardit salkkuun

(Tämä kirjoitus on julkaistu alunperin SFS-tiedotus -lehdessä 5/2010)

Julkisella sektorilla on viime vuosina alettu kiinnittää entistä enemmän huomiota tietojärjestelmien yhteentoimivuuteen. Järjestelmien kyvyttömyys vaihtaa tietoja keskenään vaikeuttaa viranomaisten välistä yhteistyötä, hidastaa sähköisten palveluiden kehittämistä ja aiheuttaa kustannuksia. Sähköisten palveluiden lisääntyminen ja prosessien automatisointi kasvattavat vaatimuksia järjestelmien yhteentoimivuudelle. Myös tietojen vaihto EU:n jäsenvaltioiden kesken lisääntyy koko ajan. Julkisessa hallinnossa onkin lähdetty yhtenäistämään käytäntöjä ja teknologiaa ottamalla käyttöön niin sanottu kokonaisarkkitehtuuri-lähestymistapa (Enterprise Architecture). Oleellinen osa kokonaisarkkitehtuurin toteuttamista on sopiminen yhteisesti käytettävistä standardeista. Yhteisten standardien listausta kutsutaan yleisesti standardisalkuksi (Standards Portfolio).

Julkisen hallinnon suositusjärjestelmän (JHS-järjestelmä) alla on tänä syksynä käynnistynyt hanke, jossa kootaan julkiselle sektorille omaa IT-standardisalkkua. Tavoitteena on lisätä yhteentoimivuutta valitsemalla yhteisesti noudatettavia standardeja. Erityistä huomiota kiinnitetään tietojärjestelmien välisien rajapintojen määrittelyyn liittyviin standardeihin. Standardisalkku tulee olemaan osa julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuuria, jota valmistellaan valtiovarainministeriössä toimivassa valtion IT-johtamisen yksikössä (ValtIT).

Sana ”standardisalkku” on sinällään hieman harhaanjohtava, koska salkku tulee sisältämään muitakin teknisiä määrittelyjä, kuin virallisten standardisointiorganisaatioiden julkaisemia. Monilla keskeisillä tietotekniikan ”standardeilla”, kuten esimerkiksi World Wide Web –konsortion (W3C) suosituksilla tai Internet Engineering Task Forcen (IETF) RFC-dokumenteilla, ei ole mitään virallista asemaa. Monet kyseisistä määrittelyistä kuitenkin mahdollistavat sen, että voimme käyttää Internetissä olevaa sisältöä ja palveluita, riippumatta siitä, mitä laitteistoa tai käyttöjärjestelmää käytämme. Juuri tämä onkin keskeistä yhteentoimivuudessa. Se voidaan saavuttaa joko niin, että kaikki käyttävät yhtä suljettua järjestelmää, tai niin, että noudatetaan yhdessä sovittuja määrityksiä, joiden avulla eri valmistajien laitteet ja ohjelmistot toimivat yhteen. Lisäksi näiden määritysten tulisi olla mahdollisimman avoimia. Avoimuus tarkoittaa paitsi määritysten valmistelun ja julkaistujen dokumenttien saatavuutta, myös sitä, ettei ole olemassa patentteja tai muita tekijänoikeudellisia rajoituksia niiden hyödyntämiselle. Alkuvaiheessa salkkuun todennäköisesti valitaan määrittelyjä, joilla on mahdollisimman suuri vaikuttavuus yhteentoimivuuteen ja jotka ovat jokseenkin kaikille toimijoille yhteisiä.

Toimialakohtaisia standardisalkkuja on julkisessa hallinnossa laadittu jo joitakin. Näistä mainittakoon mm. kansallisen digitaalisen kirjaston ja sosiaalialan tietoteknologiahankkeen salkut. JHS-hankkeessa ei suinkaan ole tarkoitus tehdä päällekkäistä työtä, vaan mennä yleisemmälle tasolle ja hyödyntää näissä hankkeissa syntynyttä asiantuntemusta.

Tällä hetkellä ei ole olemassa mekanismia, jolla julkisen hallinnon organisaatioita voitaisiin velvoittaa noudattamaan tiettyjä standardeja. Vuoden 2011 alusta on kuitenkin tulossa voimaan niin sanottu tietohallintolaki, jonka avulla pyritään yhteentoimivuuteen ottamalla käyttöön yhtenäiset julkisen hallinnon ja valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurien suunnittelu- ja kuvaamisjärjestelmät, yhteentoimivuuden edellyttämät kuvaukset ja määritykset sekä julkisen hallinnon tietohallinnon yhteiset palvelut. Lisäksi laissa säädettäisiin menettelystä, jolla julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan (JUHTA) suosituksena antamat merkittävimmät JHS-suositukset koskien julkisen hallinnon tietohallinnon yhteistä kokonaisarkkitehtuuria ja sen edellyttämiä yhteentoimivuuden kuvauksia ja määrityksiä voitaisiin valtiovarainministeriön päätöksellä vahvistaa julkisen hallinnon tietohallinnon standardiksi (JH-standardi). Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää JH-standardin velvoittavuudesta.

Velvoittavat standardit ovat tehokas keino parantaa yhteentoimivuutta, mutta niiden valinnassa tulee olla tarkkana. Järjestelmästä ei saa tehdä liian tiukkaa, vaan sen täytyy huomioida olemassa olevat toteutukset ja jättää tilaa myös innovaatioille. Esimerkiksi Hollannissa, jossa on jo jonkin aikaa ollut käytössä pakollisia IT-standardeja julkiselle hallinnolle, sovelletaan niin sanottua ”noudata tai selitä” (comply or explain) –politiikkaa. Velvoittavastakin standardista voidaan poiketa, jos siihen on riittävät perustelut.

Standardisalkkua koskeva JHS-suositus valmistunee kevään 2011 aikana, mutta varsinainen työ alkaa vasta sen jälkeen. Yhtä aikaa itse salkun kanssa täytyy suunnitella myös sen ylläpitoon tarvittava prosessi ja organisaatio, jotta se saadaan myös pidettyä ajan tasalla. Erityisesti tulee kiinnittää huomiota siihen, että eri sidosryhmät, kuten valtion virastot, kunnat ja tietojärjestelmien toimittajat, saavat ilmaista mielipiteensä salkun sisällöstä. Laajakaan työryhmä ei voi omata kaikkea tarvittavaa asiantuntemusta näin vaativasta kokonaisuudesta.

Standardisalkkutyöryhmän kotisivu

Avoimet standardit - mitä ne ovat?

EU:n komission tiedoksianto Euroopan digitaaliagendasta julkaistiin tällä viikolla. Dokumentin yhteentoimivuutta ja standardeja käsittelevä luku on aiheuttanut jonkin verran turbulenssia blogosfäärissä. Aikaisemmin verkkoon vuotanut versio agendasta korosti avoimien standardien (open standards) merkitystä yhteentoimivuuden saavuttamisessa. Nyt julkaistu lopullinen versio taas ei mainitse niitä laisinkaan, vaan puhuu kierrellen 'tiettyjen ICT-foorumeiden ja -konsortioiden standardeista'. Mm. Glyn Moody teilasi muutetun tekstin tuoreeltaan ja piti sitä täydellisenä takinkääntönä komissaari Neelie Kroesilta, joka on useissa yhteyksissä esiintynyt avoimien standardien kannattajana.

Täydellisestä suunnanmuutoksesta tuskin kuitenkaan on kyse. Todennäköisempää on, että sanapari avoin ja standardi on ns. kuuma peruna komission sisällä ja eri pääosastoilla ja komissaareilla on asiasta toisistaan poikkkeavia näkemyksiä. Niinpä lopullinen teksti on kompromissi, jossa yritetään sanoa sama asia rivien välissä, mainitsematta tätä kiistanalaista käsitettä. DG Infosocille (Kroesin pääosasto) asia on tietysti äärimmäisen kiusallinen. Monissa jäsenvaltioissa on poliittisella tasolla sitouduttu edistämään avoimien standardien käyttöä ja nyt niistä ei saisikaan puhua nimeltä mainiten.

Yksi ongelma tietysti se, että avoimelle standardille ei ole yhteisesti hyväksyttyä määritelmää. EU:n ISA-ohjelman EIF 1.0 (European Interoperability Framework) versiossa on jonkinlainen määritelmä, mutta 2.0 versiossa (jota ei vieläkään ole julkaistu) puhutaan 'avoimista spesifikaatioista'. Mitä eroa niillä sitten on? Koitin tätä eilen kysyä Karel de Vriendtiltä, ISA-ohjelman vetäjältä, kun hän oli EISCO 2010 -konferenssissa esittelemässä ISAa. Vastaus oli hyvin pitkä ja onnistui hienosti olemaan vastaamatta itse kysymykseen.

Tärkeintä kuitenkin on taustalla oleva ajatus siitä että EU-tasolla voitaisiin lainsäädännössä ja hankintaohjeissa viitata sellaisten organisaatioiden kuin IETF, W3C tai Oasis tuottamiin standardeihin tai spesifikaatioihin, kutsutaan niitä sitten millä nimellä tahansa. Jäsenvaltioiden poliittinen tahto on ilmaistu mm. Malmön ja Granadan ministerikokousten julistuksissa, joista ensimmäinen puhuu avoimista spesifikaatioista ja jälkimmäinen avoimista standardeista.

IT-standardisointiyhteistyötä Euroopassa

Osallistuin eilen ja tänään Amsterdamissa pidettyyn ICT-standardisoinnin verkostotapaamiseen. Tilaisuuden järjestäjänä toimi Hollannin Standardisation Forum, joka on ministeriön asettama yhteistyöelin, jonka tehtävänä on edistää avointen standardien käyttöä ja yhteentoimivuutta julkisella sektorilla. Kokoukseen oli kutsuttu eri maista julkisen sektorin tietotekniikkastandardisoinnin parissa työskenteleviä asiantuntijoita. Osallistujia oli lähinnä Euroopasta; paikalla oli lisäkseni henkilöitä Hollannista, Espanjasta, Ruotsista, Norjasta ja Tanskasta, mutta olipa kaksi osallistujaa tullut peräti Japanista asti.

Shuichi Tashiro Japanin Open Software Centeristä kertoi heidän kokemuksistaan. Open Software Center toimii IPAn (Information-technology Promotion Agency) alla, Japanin kauppa- ja teollisuusministeriön asettamana. Japanissa on jo muutama vuosi sitten laadittu hallinnon IT-hankintaohjeet, joissa suositaan avoimien standardien käyttöä. Tällä hetkellä on tekeillä lista suositelluista avoimista standardeista, jota varten on laadittu arviointikriteeristö, jota käytetään paitsi itse standardien, myös niitä laativien organisaatioiden evaluointiin. Japanilaiset ovat laatineet myös oman määritelmän avoimelle standardille. Yksityiskohtana mainittakoon, että hallitus myöntää verohelpotuksia yrityksille, jotka valmistavat keskeisiksi nähtyjä SOA-komponentteja.

Kokouksessa käytiin myös keskustelu Euroopan yhteentoimivuusviitekehyksestä (European Interoperability Framework, EIF). EIF:stä, joka on yksi EU:n komission yhteentoimivuusohjelma IDABC:n tuotoksista, on jo jonkin aikaa ollut tulossa uusi versio. Luonnos versio 2.0:ksi oli julkisella kommenttikierroksella jo yli vuosi sitten ja sitä pidettiin yleisesti melko hyvänä. Kriittisimmin sitä arvioitiin varmaankin Microsoftin lausunnossa. Muutama viikko sitten nousi pienimuotoinen kohu, kun julkisuuteen vuosi uusi versio luonnoksesta, jota ei vieläkään ole julkaistu IDABC:n verkkosivuilla. Dokumentista oli poistettu pitkät pätkät mm. avointa lähdekoodia koskevaa tekstiä. No tämä voi tietysti olla vain lyhentämisestä johtuvaa, dokumentissa on edelleen mainittu koodin uudelleenkäyttö keskeisenä periaatteena. Avointen standardien kohdalla sen sijaan tilanne on lievästi sanottuna mielenkiintoinen: niitä ei mainita lainkaan. Myös EIF 1.0 versiossa oleva avoimen standardin määritelmä on poistettu uudesta luonnoksesta kokonaan. Sen sijaan puhutaan avoimista spesifikaatioista, mutta missään ei ole määritelty mitä sillä tarkoitetaan. Lisäksi dokumentissa mainitaan keskeisenä periaatteena 'avoimuus', mutta määritellään se niin sekavalla tavalla, että sillä voidaan tarkoittaa melkein mitä tahansa.

Kävimme tänään kokouksen hollantilaisten isäntien aloitteesta keskustelun EIF 2.0:sta. Paikalla oli myös IDABC:n edustaja Per-Olav Gramstad ja EIF 2.0:n laatimiseen osallistunut Miguel A. Amutio Espanjasta. Hollantilaiset esittivät, että paikalla olevat EU:n jäsenvaltiot voisivat laatia yhteisen lausunnon uudesta versiosta, sikäli kun siitä ollaan vielä järjestämässä konsultaatio. Sellaisesta ei tällä hetkellä ole mitään tietoa, kuten ei dokumentin hyväksymis- tai julkaisuaikataulustakaan. Gramstad ja Amutio selittivät että avoimen standardin käsite on hyvin ongelmallinen EU:n sisällä ja sen käyttö voisi olla esteenä dokumentin hyväksymiselle komission viralliseksi tiedoksiannoksi. EIF:n ykkösversiolla ei ole mitään virallista statusta ollutkaan. Mihinkään lopputulokseen keskustelussa ei päädytty ja sitä varmasti jatketaan kokouksen jälkeenkin.

Kaiken kaikkiaan kokouksessa sai erittäin arvokasta informaatiota siitä, missä muissa maissa mennään käytännön toiminnan tasolla yhteentoimivuuden edistämisessä. Erityisen kiinnostavia ovat eri maissa tehdyt listat suositelluista standardeista (standardisalkut) ja niiden laatimisessa käytetyt menetelmät ja kriteeristöt. Suomessa tällaista julkisen hallinnon standardisalkkua ei ole vielä määriteltynä, mutta tarvetta sille kyllä olisi. Isännät tuntuisivat toivovan, että näitä tapaamisia jatketaan, mikä olisi ehdottomasti hyvä asia.