Standardit salkkuun

(Tämä kirjoitus on julkaistu alunperin SFS-tiedotus -lehdessä 5/2010)

Julkisella sektorilla on viime vuosina alettu kiinnittää entistä enemmän huomiota tietojärjestelmien yhteentoimivuuteen. Järjestelmien kyvyttömyys vaihtaa tietoja keskenään vaikeuttaa viranomaisten välistä yhteistyötä, hidastaa sähköisten palveluiden kehittämistä ja aiheuttaa kustannuksia. Sähköisten palveluiden lisääntyminen ja prosessien automatisointi kasvattavat vaatimuksia järjestelmien yhteentoimivuudelle. Myös tietojen vaihto EU:n jäsenvaltioiden kesken lisääntyy koko ajan. Julkisessa hallinnossa onkin lähdetty yhtenäistämään käytäntöjä ja teknologiaa ottamalla käyttöön niin sanottu kokonaisarkkitehtuuri-lähestymistapa (Enterprise Architecture). Oleellinen osa kokonaisarkkitehtuurin toteuttamista on sopiminen yhteisesti käytettävistä standardeista. Yhteisten standardien listausta kutsutaan yleisesti standardisalkuksi (Standards Portfolio).

Julkisen hallinnon suositusjärjestelmän (JHS-järjestelmä) alla on tänä syksynä käynnistynyt hanke, jossa kootaan julkiselle sektorille omaa IT-standardisalkkua. Tavoitteena on lisätä yhteentoimivuutta valitsemalla yhteisesti noudatettavia standardeja. Erityistä huomiota kiinnitetään tietojärjestelmien välisien rajapintojen määrittelyyn liittyviin standardeihin. Standardisalkku tulee olemaan osa julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuuria, jota valmistellaan valtiovarainministeriössä toimivassa valtion IT-johtamisen yksikössä (ValtIT).

Sana ”standardisalkku” on sinällään hieman harhaanjohtava, koska salkku tulee sisältämään muitakin teknisiä määrittelyjä, kuin virallisten standardisointiorganisaatioiden julkaisemia. Monilla keskeisillä tietotekniikan ”standardeilla”, kuten esimerkiksi World Wide Web –konsortion (W3C) suosituksilla tai Internet Engineering Task Forcen (IETF) RFC-dokumenteilla, ei ole mitään virallista asemaa. Monet kyseisistä määrittelyistä kuitenkin mahdollistavat sen, että voimme käyttää Internetissä olevaa sisältöä ja palveluita, riippumatta siitä, mitä laitteistoa tai käyttöjärjestelmää käytämme. Juuri tämä onkin keskeistä yhteentoimivuudessa. Se voidaan saavuttaa joko niin, että kaikki käyttävät yhtä suljettua järjestelmää, tai niin, että noudatetaan yhdessä sovittuja määrityksiä, joiden avulla eri valmistajien laitteet ja ohjelmistot toimivat yhteen. Lisäksi näiden määritysten tulisi olla mahdollisimman avoimia. Avoimuus tarkoittaa paitsi määritysten valmistelun ja julkaistujen dokumenttien saatavuutta, myös sitä, ettei ole olemassa patentteja tai muita tekijänoikeudellisia rajoituksia niiden hyödyntämiselle. Alkuvaiheessa salkkuun todennäköisesti valitaan määrittelyjä, joilla on mahdollisimman suuri vaikuttavuus yhteentoimivuuteen ja jotka ovat jokseenkin kaikille toimijoille yhteisiä.

Toimialakohtaisia standardisalkkuja on julkisessa hallinnossa laadittu jo joitakin. Näistä mainittakoon mm. kansallisen digitaalisen kirjaston ja sosiaalialan tietoteknologiahankkeen salkut. JHS-hankkeessa ei suinkaan ole tarkoitus tehdä päällekkäistä työtä, vaan mennä yleisemmälle tasolle ja hyödyntää näissä hankkeissa syntynyttä asiantuntemusta.

Tällä hetkellä ei ole olemassa mekanismia, jolla julkisen hallinnon organisaatioita voitaisiin velvoittaa noudattamaan tiettyjä standardeja. Vuoden 2011 alusta on kuitenkin tulossa voimaan niin sanottu tietohallintolaki, jonka avulla pyritään yhteentoimivuuteen ottamalla käyttöön yhtenäiset julkisen hallinnon ja valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurien suunnittelu- ja kuvaamisjärjestelmät, yhteentoimivuuden edellyttämät kuvaukset ja määritykset sekä julkisen hallinnon tietohallinnon yhteiset palvelut. Lisäksi laissa säädettäisiin menettelystä, jolla julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan (JUHTA) suosituksena antamat merkittävimmät JHS-suositukset koskien julkisen hallinnon tietohallinnon yhteistä kokonaisarkkitehtuuria ja sen edellyttämiä yhteentoimivuuden kuvauksia ja määrityksiä voitaisiin valtiovarainministeriön päätöksellä vahvistaa julkisen hallinnon tietohallinnon standardiksi (JH-standardi). Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää JH-standardin velvoittavuudesta.

Velvoittavat standardit ovat tehokas keino parantaa yhteentoimivuutta, mutta niiden valinnassa tulee olla tarkkana. Järjestelmästä ei saa tehdä liian tiukkaa, vaan sen täytyy huomioida olemassa olevat toteutukset ja jättää tilaa myös innovaatioille. Esimerkiksi Hollannissa, jossa on jo jonkin aikaa ollut käytössä pakollisia IT-standardeja julkiselle hallinnolle, sovelletaan niin sanottua ”noudata tai selitä” (comply or explain) –politiikkaa. Velvoittavastakin standardista voidaan poiketa, jos siihen on riittävät perustelut.

Standardisalkkua koskeva JHS-suositus valmistunee kevään 2011 aikana, mutta varsinainen työ alkaa vasta sen jälkeen. Yhtä aikaa itse salkun kanssa täytyy suunnitella myös sen ylläpitoon tarvittava prosessi ja organisaatio, jotta se saadaan myös pidettyä ajan tasalla. Erityisesti tulee kiinnittää huomiota siihen, että eri sidosryhmät, kuten valtion virastot, kunnat ja tietojärjestelmien toimittajat, saavat ilmaista mielipiteensä salkun sisällöstä. Laajakaan työryhmä ei voi omata kaikkea tarvittavaa asiantuntemusta näin vaativasta kokonaisuudesta.

Standardisalkkutyöryhmän kotisivu

Julkisen hallinnon ICT-palveluiden kehittäminen

Tänään järjestettiin Marina Congress Centerissä Katajanokalla JHS-seminaari, jonka aiheena oli ICT-palveluiden kehittäminen ja siihen liittyvät hiljattain julkaistut JHS-suositukset kehittämiskohteiden tunnistamisesta, esiselvityksestä ja vaatimusmäärittelystä. Alla yhteenveto siellä pitämästäni puheenvuorosta.

Syyskuussa 2006 JUHTAn JHS-jaosto käynnisti työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia JHS-suositus vaatimusmäärittelystä tietotekniikkahankkeita varten. Myöhemmin työstä rajattiin ulos laitteet ja tietoliikenneratkaisut ja päätettiin keskittyä tietojärjestelmiin. Hankkeen taustalla oli tietoisuus useista pieleen menneistä julkisen hallinnon tietojärjestelmähankinnoista. Epäonnistuneita hankintoja tarkastelemalla kävi ilmi, että haasteina olivat mm. hankintalaki ja hankintayksiköitten kokemattomuus. Koska julkisia hankintoja avoimella menettelyllä tehtäessä hinta on keskeisessä asemassa valintakriteerinä, pitää tarjoajalla olla hyvin tarkka käsitys siitä, mitä on tarjoamassa. Tämä taas on mahdollista vain, jos tilaaja tietää mitä on tilaamassa.

Tietojärjestelmähankkeissa on normaalia, että uusia vaatimuksia tulee esiin, kun järjestelmää aletaan toteuttaa. Mitä vähemmän aikaa ja vaivaa on käytetty vaatimusten määrittelyyn ennen aloittamista, sitä enemmän niitä todennäköisesti keksitään matkan varrella. Ongelmana tietysti on, että kilpailutuksessa määriteltyä hintaa ei saa ylittää kuin tietyissä rajoissa. Koska muutoksilla ja lisäyksillä on aina jokin hinta, jäävät ne joko toimittajan tappioksi tai toteuttamatta. Kumpikaan vaihtoehto ei ole mielekäs, mutta jälkimmäisessä saatetaan lopputuloksena saada järjestelmä, joka ei täytä tehtäväänsä ja joudutaan pian uusimaan.

JHS-suositusta lähdettiin toteuttamaan sillä oletuksella, että ohjeistamalla julkisia hankintayksikköjä systemaattisen vaatimusmäärittelymenetelmän käyttöön, saataisiin epäonnistuneiden hankkeiden määrää vähennettyä. Työhön otettiin pohjaksi Valtiokonttorin sisäiseen käyttöön tehty vaatimusmäärittelymenetelmä, jonka pohjalta muokattiin suositus koko julkiselle hallinnolle. Työhön osallistui poikkeuksellisen suuri määrä asiantuntijoita, sekä julkiselta sektorilta että järjestelmätoimittajilta.

Suositus julkaistiin syyskuussa 2007. Jo julkaisuvaiheessa oli selvää, että sitä tulisi täydentää esiselvitystä koskevalla ohjeistolla. Vaatimusmäärittelyssäkin saatetaan tehdä turhaa työtä, jos sitä ennen ei ole tehty kunnollista esiselvitystä, jossa on kartoitettu markkinoilla olevia vaihtoehtoja ja niiden ominaisuuksia. Esiselvityksen lopputuloksena saattaa tietysti olla myös, ettei koko hanketta ole järkevää toteuttaa. Esiselvityssuositus päätettiin kuitenkin tuottaa erillisessä hankkeessa, jotta vaatimusmäärittelyohje saataisiin mahdollisimman nopeasti käyttöön.

Esiselvityssuosituksen laatiminen käynnistettiin keväällä 2008. Pohjaksi otettiin jälleen Valtiokonttorissa laadittu menetelmä, jota lähdettiin muokkaamaan. Mukaan otettiin myös materiaalia ValtIT:n laatimasta kokonaisarkkitehtuurimenetelmästä, sen kokonaisarkkitehtuurin toimeenpanoa koskevasta osuudesta. Näin suositusluonnos saatiin luontevasti linkitettyä arkkitehtuuriin, joka luonnollisesti on ylätasolla, kun kehittämishankkeita suunnitellaan. Dokumentista oli kuitenkin tulossa jossain määrin sekava ja vaikeasti jäsennettevä, joten se päätettiin jakaa kahdeksi erilliseksi suositukseksi. Näin syntyi kolmen erillisen suosituksen muodostama kokonaisuus: ICT-palvelujen kehittäminen, joka sisältää osat: kehittämiskohteiden tunnistaminen, esiselvitys ja vaatimusmäärittely. Yhdessä valmisteilla olevan kokonaisarkkitehtuurimenetelmäsuosituksen kanssa ne muodostavat viitekehyksen onnistuneille julkisen hallinnon tietojärjestelmähankkeille.

XML-skeemoista suositus, vihdoinkin

Paljon on bittejä virrannut kuidussa sen jälkeen kun olin mukana laatimassa julkishallinnon XML-strategiaa vuonna 2003. Strategiaraportissa esitetään tärkeimpinä XML:n käyttöä julkishallinnossa tukevina toimenpiteinä mm. sen käytön ohjaamista JHS-suositusten avulla, XML-yhteistyöryhmän perustamista tukemaan standardointityötä, malliratkaisujen luontia ja sanastotyöohjeen laatimista.

Nyt, kuusi vuotta myöhemmin, näistä toimenpiteistä on toteutettu yksi, JHS 170 Julkishallinnon XML-skeemat julkaistiin eilen. Yhteistyöryhmä, malliratkaisut ja sanastotyöohje tulisikin saada pikaisesti toteutettua, tai suosituksen vaikuttavuus voi jäädä vähäiseksi. Sanastotyöohjeen laatimista viritellään jo JHS-järjestelmän puitteissa ja malliratkaisuille olisi oikea paikka VM:ssä suunniteltu julkishallinnon yhteentoimivuusportaali. Yhteistyöryhmän siemen on jo olemassa suosituksen toteuttaneessa työryhmässä, mutta ryhmän asema ja jatkuvuus pitäisi jotenkin ratkaista.

Miksi sitten kesti niin kauan strategian laatimisesta sen toteuttamisen käynnistämiseen? Tässä asiassa voin ainakin osittain katsoa peiliin. Vastasin JHS-järjestelmästä sisäasiainministeriössä keväästä 2004 alkaen, mutta asia alkoi edistyä vasta 2008, kun järjestelmä siirtyi KuntaIT-yksikön mukana SM:stä VM:öön, jossa XML-strategian toteuttaminen kuului hallinnon kehittämisosastolle. VM:ssä strategian toteuttamista oli lähdetty viemaan eteenpäin kaikkein vaikeimmasta kohdasta, eli sanastotyöstä. Tämäkin on varmasti osaltaan hidastanut asian etenemistä. 2005 julkaistiin erinomainen VM:n työryhmämuistio "Sanastot siltana saumattomalle tiedonvaihdolle", mutta käytännön ohjeistuksen toteuttaminen jäi kesken, johtuen varmasti osaltaan asian vaikeudesta, mutta myös avainhenkilöiden siirtymisestä muualle ja siitä, että ValtIT-yksikön perustaminen sekoitti kuvioita.

XML-skeemat ovat tärkeässä asemassa organisaatioiden välisessä tiedonvaihdossa ja siksi yhteisiä pelisääntöjä (nimeämisohjeet, suunnitteluperiaatteet) tarvitaan. Jatkossa pitäisi päästä myös siihen, että hallinnossa yhteisesti käytettyjen elementtien (kuten esimerkiksi henkilön tiedot) kuvaamiseen käytettäisiin yhteisesti sovittuja skeemoja.

Kansainvälisyys tuo tietysti asiaan oman lisähaasteensa. Voidaanko skeemoja jollain aikavälillä kunnolla harmonisoida edes EU-tasolla? EU:n IDABC-ohjelma on perustanut tätä varten jäsenmaiden yhteisen semanttisen yhteentoimivuuden portaalin, Semic.eu:n. Toisaalta joillakin alueilla, kuten paikkatiedossa tulee melko tiukkaakin ohjausta. INSPIRE-direktiivin toimeenpanosäännöissä määritellään eurooppalaisten paikkatietotuotteiden skeemat ja niihin sisältyvien paikkatietokohteiden ja elementtien määrittelyt.