Julkisen hallinnon ICT-palveluiden kehittäminen

Tänään järjestettiin Marina Congress Centerissä Katajanokalla JHS-seminaari, jonka aiheena oli ICT-palveluiden kehittäminen ja siihen liittyvät hiljattain julkaistut JHS-suositukset kehittämiskohteiden tunnistamisesta, esiselvityksestä ja vaatimusmäärittelystä. Alla yhteenveto siellä pitämästäni puheenvuorosta.

Syyskuussa 2006 JUHTAn JHS-jaosto käynnisti työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia JHS-suositus vaatimusmäärittelystä tietotekniikkahankkeita varten. Myöhemmin työstä rajattiin ulos laitteet ja tietoliikenneratkaisut ja päätettiin keskittyä tietojärjestelmiin. Hankkeen taustalla oli tietoisuus useista pieleen menneistä julkisen hallinnon tietojärjestelmähankinnoista. Epäonnistuneita hankintoja tarkastelemalla kävi ilmi, että haasteina olivat mm. hankintalaki ja hankintayksiköitten kokemattomuus. Koska julkisia hankintoja avoimella menettelyllä tehtäessä hinta on keskeisessä asemassa valintakriteerinä, pitää tarjoajalla olla hyvin tarkka käsitys siitä, mitä on tarjoamassa. Tämä taas on mahdollista vain, jos tilaaja tietää mitä on tilaamassa.

Tietojärjestelmähankkeissa on normaalia, että uusia vaatimuksia tulee esiin, kun järjestelmää aletaan toteuttaa. Mitä vähemmän aikaa ja vaivaa on käytetty vaatimusten määrittelyyn ennen aloittamista, sitä enemmän niitä todennäköisesti keksitään matkan varrella. Ongelmana tietysti on, että kilpailutuksessa määriteltyä hintaa ei saa ylittää kuin tietyissä rajoissa. Koska muutoksilla ja lisäyksillä on aina jokin hinta, jäävät ne joko toimittajan tappioksi tai toteuttamatta. Kumpikaan vaihtoehto ei ole mielekäs, mutta jälkimmäisessä saatetaan lopputuloksena saada järjestelmä, joka ei täytä tehtäväänsä ja joudutaan pian uusimaan.

JHS-suositusta lähdettiin toteuttamaan sillä oletuksella, että ohjeistamalla julkisia hankintayksikköjä systemaattisen vaatimusmäärittelymenetelmän käyttöön, saataisiin epäonnistuneiden hankkeiden määrää vähennettyä. Työhön otettiin pohjaksi Valtiokonttorin sisäiseen käyttöön tehty vaatimusmäärittelymenetelmä, jonka pohjalta muokattiin suositus koko julkiselle hallinnolle. Työhön osallistui poikkeuksellisen suuri määrä asiantuntijoita, sekä julkiselta sektorilta että järjestelmätoimittajilta.

Suositus julkaistiin syyskuussa 2007. Jo julkaisuvaiheessa oli selvää, että sitä tulisi täydentää esiselvitystä koskevalla ohjeistolla. Vaatimusmäärittelyssäkin saatetaan tehdä turhaa työtä, jos sitä ennen ei ole tehty kunnollista esiselvitystä, jossa on kartoitettu markkinoilla olevia vaihtoehtoja ja niiden ominaisuuksia. Esiselvityksen lopputuloksena saattaa tietysti olla myös, ettei koko hanketta ole järkevää toteuttaa. Esiselvityssuositus päätettiin kuitenkin tuottaa erillisessä hankkeessa, jotta vaatimusmäärittelyohje saataisiin mahdollisimman nopeasti käyttöön.

Esiselvityssuosituksen laatiminen käynnistettiin keväällä 2008. Pohjaksi otettiin jälleen Valtiokonttorissa laadittu menetelmä, jota lähdettiin muokkaamaan. Mukaan otettiin myös materiaalia ValtIT:n laatimasta kokonaisarkkitehtuurimenetelmästä, sen kokonaisarkkitehtuurin toimeenpanoa koskevasta osuudesta. Näin suositusluonnos saatiin luontevasti linkitettyä arkkitehtuuriin, joka luonnollisesti on ylätasolla, kun kehittämishankkeita suunnitellaan. Dokumentista oli kuitenkin tulossa jossain määrin sekava ja vaikeasti jäsennettevä, joten se päätettiin jakaa kahdeksi erilliseksi suositukseksi. Näin syntyi kolmen erillisen suosituksen muodostama kokonaisuus: ICT-palvelujen kehittäminen, joka sisältää osat: kehittämiskohteiden tunnistaminen, esiselvitys ja vaatimusmäärittely. Yhdessä valmisteilla olevan kokonaisarkkitehtuurimenetelmäsuosituksen kanssa ne muodostavat viitekehyksen onnistuneille julkisen hallinnon tietojärjestelmähankkeille.